ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Счетной палаты на проект постановления Администрации Полевского городского округа «Об утверждении положения об оказании материальной помощи отдельным категориям граждан, зарегистрированным и проживающим на территории Полевского городского округа»

04 марта 2015 года                                                                           г. Полевской

Заключение подготовлено Счетной палатой Полевского городского округа (далее – Счетная палата) в соответствии со статьей 8 Положения о Счетной палате Полевского городского округа, утвержденного решением Думы Полевского городского округа от 15.12.2011 N 436, на основании пункта 6 раздела 2 плана работы Счетной палаты на 2015 год, распоряжения председателя Счетной палаты от 24.02.2015 № 12, по результатам финансово-экономической экспертизы проекта постановления Администрации Полевского городского округа «Об утверждении положения об оказании материальной помощи отдельным категориям граждан, зарегистрированным и проживающим на территории Полевского городского округа» (далее также – проект постановления).

В Счетную палату 24.02.2015 года письмом Главы Полевского городского округа от 24.02.2015 № 855 для проведения экспертизы поступили следующие документы:

          1. Проект постановления – на 7 листах.

2. Пояснительная записка к проекту постановления – на 2 листах.

Рассмотрев проект постановления и пояснительную записку к нему, Счётная палата отмечает, что Положение об оказании материальной помощи отдельным категориям граждан, зарегистрированным и проживающим на территории Полевского городского округа (далее – проект Положения) разработано в целях реализации решения Думы Полевского городского округа от 29.01.2015 № 252 «Об установлении дополнительных мер социальной помощи отдельным категориям граждан» (далее – решение Думы № 252), которым установлены дополнительные меры социальной помощи отдельным категориям граждан.

Решением Думы № 252 установлены дополнительные меры социальной помощи следующим категориям граждан, имеющим право на получение материальной помощи из средств бюджета Полевского городского округа:

1. Граждане, находящиеся на лечении в центрах амбулаторного диализа;
2. Граждане, пострадавшие вследствие пожара или иного негативного воздействия природного характера, повлекшего уничтожение или повреждение жилья;
3. Граждане, нуждающиеся в приобретении лекарственных средств, протезировании, в проведении оперативного вмешательства, лечении, медицинской диагностики, чей средний ежемесячный доход на одного члена семьи ниже величины прожиточного минимума, ежеквартально устанавливаемого Правительством Свердловской области.

На основании п. «ж» ч.1 ст. 72 Конституции Российской Федерации социальная защита, включая социальное обеспечение, относится к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

В соответствии со ст. 16 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее – Федеральный закон № 131-ФЗ) к вопросам местного значения городского округа не относится установление дополнительных мер социальной поддержки отдельных категорий граждан.

Пунктом 1 статьи 19 Федерального закона N 131-ФЗ установлено, что полномочия органов местного самоуправления, установленные федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, по вопросам, не отнесенным настоящим Федеральным законом к вопросам местного значения, являются отдельными государственными полномочиями, передаваемыми для осуществления органам местного самоуправления.

В соответствии с абз. 2 ч. 5 ст. 20 Федерального закона № 131-ФЗ) органы местного самоуправления вправе устанавливать за счет средств бюджета муниципального образования (за исключением финансовых средств, передаваемых местному бюджету на осуществление целевых расходов) дополнительные меры социальной поддержки и социальной помощи для отдельных категорий граждан вне зависимости от наличия в федеральных законах положений, устанавливающих указанное право.

В силу части 2 статьи 16.1 Федерального закона N 131-ФЗ органы местного самоуправления вправе решать вопросы, указанные в частях 1 и 1.1 настоящей статьи, участвовать в осуществлении иных государственных полномочий (не переданных им в соответствии со статьей 19 настоящего Федерального закона), если это участие предусмотрено федеральными законами, а также решать иные вопросы, не отнесенные к компетенции органов местного самоуправления других муниципальных образований, органов государственной власти и не исключенные из их компетенции федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, за счет доходов местных бюджетов, за исключением межбюджетных трансфертов, предоставленных из бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, и поступлений налоговых доходов по дополнительным нормативам отчислений.

Частью 4.1 статьи 20 Федерального закона N 131-ФЗ определено, что органы местного самоуправления участвуют в осуществлении государственных полномочий, не переданных им в соответствии со ст. 19 указанного Федерального закона, в случае принятия представительным органом муниципального образования решения о реализации права на участие в осуществлении указанных полномочий.

Следовательно, Федеральным законом № 131-ФЗ предусмотрена возможность установления представительными органами местного самоуправления мер социальной поддержки и социальной помощи дополнительно к мерам, установленным федеральным или региональным законодательством,  для категорий граждан, определенных законодательством Российской Федерации, а также установлено право на решение иных вопросов, не отнесенные к компетенции органов местного самоуправления других муниципальных образований, органов государственной власти и не исключенных из их компетенции федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

Таким образом, в соответствии с требованиями абз. 2 ч. 5 ст. 20 Федерального закона № 131-ФЗ решением Думы № 252 дополнительные меры социальной помощи установлены только для граждан, нуждающихся в приобретении лекарственных средств, протезировании, в проведении оперативного вмешательства, лечении, медицинской диагностики, чей средний ежемесячный доход на одного члена семьи ниже величины прожиточного минимума, ежеквартально устанавливаемого Правительством Свердловской области (далее также - малоимущие граждане), которые в соответствии с Федеральным законом от 17.07.1999 N 178-ФЗ "О государственной социальной помощи" имеют право на получение государственной социальной помощи, т.к. в соответствии с указанным законом граждане, имеющие среднедушевой доход ниже величины прожиточного минимума, установленного в соответствующем субъекте Российской Федерации, могут быть получателями государственной социальной помощи.

Установленные решением Думы № 252 меры социальной поддержки для граждан, находящихся на лечении в центрах амбулаторного диализа, и граждан, пострадавших вследствие пожара или иного негативного воздействия природного характера, повлекшего уничтожение или повреждение жилья, в виде права на получение материальной помощи из средств бюджета Полевского городского округа, противоречат требованиям Федерального закона № 131-ФЗ, т.к. направлены на решение вопросов, отнесенных к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации и предусматривают оказание мер социальной поддержки категориям граждан, не предусмотренным федеральным и региональным законодательством.

Согласно пояснительной записке к проекту постановления оказание материальной помощи гражданам, находящимся на лечении в центрах амбулаторного гемодиализа, осуществляется в целях доставки их до диализного центра в г.Екатеринбурге и в других центрах (город Ревда).

В соответствии с пунктом "ж" части 1 статьи 72, Конституции Российской Федерации координация вопросов здравоохранения находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Подпунктом 21 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта РФ, относится решение вопросов организации оказания медицинской помощи на территории субъекта Российской Федерации в соответствии с территориальной программой государственных гарантий оказания медицинской помощи на территории субъекта РФ в соответствии с территориальной программой государственных гарантий оказания гражданам РФ бесплатной медицинской помощи.

Статьей 16 Федерального закона от 21.11.2011 N 323-ФЗ "Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации" к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере охраны здоровья отнесена организация оказания населению субъекта Российской Федерации первичной медико-санитарной помощи, специализированной, в том числе высокотехнологичной, медицинской помощи, скорой, в том числе скорой специализированной, медицинской помощи и паллиативной медицинской помощи в медицинских организациях субъекта Российской Федерации, а также создание в пределах компетенции, определенной законодательством Российской Федерации, условий для развития медицинской помощи и обеспечения ее доступности для граждан (пункты 5, 6 части 1 указанной статьи).

Проведение заместительной почечной терапии методами гемодиализа предоставляется в рамках утвержденной Постановлением Правительства Свердловской области от 25.12.2014 года № 1207-ПП Территориальной программы государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи в Свердловской области на 2015 год и на плановый период 2016 и 2017 годов.

Следовательно, проезд к месту лечения является необъемлемой частью оказания данной специализированной медицинской помощи,  а обеспечение её доступности для граждан, в соответствии с действующим законодательством возложено на органы государственной власти субъекта Российской Федерации, осуществляемое данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации.

В соответствии с п. 5 ст. 86 Бюджетного кодекса Российской Федерации органы местного самоуправления не вправе устанавливать и исполнять расходные обязательства, связанные с решением вопросов, отнесенных к компетенции федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, за исключением случаев, установленных соответственно федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации.

В соответствии с абз. 2 п. 1 ст. 86 Бюджетного кодекса РФ расходные обязательства муниципального образования возникают в том числе в результате принятия муниципальных правовых актов по вопросам местного значения и иным вопросам, которые в соответствии с федеральными законами вправе решать органы местного самоуправления, а также заключения муниципальным образованием (от имени муниципального образования) договоров (соглашений) по данным вопросам.

Согласно п. 2 ст. 86 Бюджетного кодекса РФ расходные обязательства муниципального образования, перечисленные в абз. 2 п. 1 указанной статьи, устанавливаются органами местного самоуправления самостоятельно и исполняются за счет собственных доходов и источников финансирования дефицита соответствующего местного бюджета.

Согласно абз.3 ч. 5 ст. 20 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" финансирование дополнительных мер социальной поддержки осуществляется при наличии возможности бюджета муниципального образования.

Согласно сведениям, содержащим в пояснительной записке к проекту постановления, на учете в Управлении социальной политики состоит 2571 гражданин, имеющий доход ниже величины прожиточного минимума.

В соответствии с решением Думы № 252 малоимущие граждане имеют право на получение материальной помощи из средств бюджета Полевского городского округа в размере 30 % затрат, но не более 5,0 тыс. руб. единоразово.

Исходя из количества потенциальных получателей мер социальной поддержки, предусмотренных для малоимущих граждан, и установленного размера материальной помощи (5,0 тыс. руб.), для реализации указанного расходного обязательства Полевского городского округа в 2015 году может потребоваться 12 855,0 тыс. руб. средств местного бюджета.

В решении Думы Полевского городского округа от 18.12.2014 № 238 «О бюджете Полевского городского округа на 2015 год и плановый период 2016 и 2017 годов» на 2015 год на оказание материальной помощи гражданам, оказавшимся в трудной жизненной ситуации предусмотрено 300,0 тыс. рублей, что, согласно приведенным расчетам, не достаточно для реализации данной меры социальной поддержки.

Необходимые для обеспечения установленных дополнительных мер социальной поддержки расходы местного бюджета не подтверждены источниками финансового обеспечения в условиях дефицита бюджета на 2015 год, следовательно, отсутствует возможность бюджета муниципального образования для финансирования установленных дополнительных мер социальной поддержки.

Порядок обращения за материальной помощью гражданами, нуждающимися в приобретении лекарственных средств, протезировании, в проведении оперативного вмешательства, лечении, медицинской диагностики, чей средний ежемесячный доход на одного члена семьи ниже величины прожиточного минимума, ежеквартально устанавливаемого Правительством Свердловской области (абзац 4 подпункта 3 пункта 3.6 главы 3 проекта Положения), определяет предоставление справки о доходах всех членов семьи, полученных из всех источников за шесть месяцев, предшествующих месяцу обращения с заявлением.

При этом не определен порядок учета доходов и расчета среднедушевого дохода гражданин для оказания им материальной помощи из средств местного бюджета, не определен перечень видов доходов, учитываемых при расчете среднедушевого дохода.

Применение положений Федерального закона от 05.04.2003 N 44-ФЗ "О порядке учета доходов и расчета среднедушевого дохода семьи и дохода одиноко проживающего гражданина для признания их малоимущими и оказания им государственной социальной помощи" и Постановления Правительства РФ от 20.08.2003 N 512 "О перечне видов доходов, учитываемых при расчете среднедушевого дохода семьи и дохода одиноко проживающего гражданина для оказания им государственной социальной помощи" проектом Положения не предусмотрено.

Порядок обращения за материальной помощью гражданами, нуждающимися в приобретении лекарственных средств, протезировании, в проведении оперативного вмешательства, лечении, медицинской диагностики, чей средний ежемесячный доход на одного члена семьи ниже величины прожиточного минимума не предусматривает предоставление заявителем справки о составе семьи, в связи с чем может быть затруднена проверка полноты и достоверности предоставленных заявителем сведений.

Порядок обращения за материальной помощью гражданами, нуждающимися в приобретении лекарственных средств, протезировании, в проведении оперативного вмешательства, лечении, медицинской диагностики, чей средний ежемесячный доход на одного члена семьи ниже величины прожиточного минимума, ежеквартально устанавливаемого Правительством Свердловской области (абзац 2 подпункта 3 пункта 3.6 главы 3 проекта Положения), определяет предоставление заключения государственного учреждения здравоохранения, что содержит признаки нарушения п.5 ч.1 ст. 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции".

В соответствии со ст. 15 Федерального закона № 135-ФЗ от 26.07.2006 “О защите конкуренции” федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов РФ, органам местного самоуправления, иным органам и организациям, осуществляющим функции указанных органов, запрещается принимать акты и осуществлять действия, которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, в частности запрещается установление для приобретателей товаров ограничений выбора хозяйствующих субъектов, которые предоставляют такие товары.

Проект Положения (в указанной части) предполагает ограничение потенциальными получателями дополнительных мер социальной поддержки выбора хозяйствующих субъектов, имеющих право осуществлять медицинскую деятельность в зависимости от организационно-правовой формы и формы собственности хозяйствующего субъекта.

 Порядком рассмотрения заявлений об оказании материальной помощи (подпункт 3 пункта 4.3 главы 4 проекта Положения) предусмотрено, что материальная помощь не выплачивается в случае, если заявитель и (или) трудоспособные члены семьи заявителя не работают и не состоят на учете в Государственном учреждении занятости населения Свердловской области «Полевской центр занятости» более шести месяцев, за исключением граждан, осуществляющих уход за детьми до 3-х лет и (или) детьми-инвалидами.

Решением Думы № 252 не установлена зависимость предоставления материальной помощи малоимущим гражданам от причин, по которым они имеют среднедушевой доход ниже величины прожиточного минимума, следовательно, проектом Положения вводиться ограничение круга лиц, имеющих право на получение материальной помощи, по сравнению с решением Думы № 252.

В главе 6 проекта Положения предусмотрено, что в случае если до конца текущего финансового года израсходованы все денежные средства в пределах доведенных лимитов бюджетных обязательств на оказание материальной помощи, прием документов и выплата материальной помощи временно приостанавливается до начала следующего финансового года.  При этом в пункте 4.3 Положения определено, что материальная помощь не выплачивается в случае, если ситуация, являющаяся причиной обращения за материальной помощью, возникла более шести месяцев назад, что может послужить ограничением прав граждан на получение материальной помощи.

В то же время в соответствии с ч.5 ст. 20 Федерального закона № 131-ФЗ финансирование полномочий, на оказание дополнительных мер социальной поддержки и социальной помощи для отдельных категорий граждан, не является обязанностью муниципального образования и осуществляется при наличии возможности местного бюджета.

Таким образом, введение ограничений, связанных с недостаточностью бюджетных средств является нарушением принципов полноты отражения доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов и достоверности бюджета (статьи 32, 37 Бюджетного кодекса РФ).

Предлагаем принять меры к приведению в соответствие действующему законодательству решения Думы Полевского городского округа от 29.01.2015 № 252 «Об установлении дополнительных мер социальной помощи отдельным категориям граждан» и доработать с учетом замечаний представленный на экспертизу проект постановления.

Председатель Счетной палаты

Полевского городского округа                                                          И.М. Зюзева