ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Счетной палаты на проекты решений Думы Полевского городского округа

«Об установлении дополнительных социальных гарантий пенсионерам Полевского городского округа, имеющим участки в коллективных садах», «Об установлении дополнительных социальных гарантий пенсионерам Полевского городского округа, имеющим участки, расположенные на территории садоводческих, огороднических или дачных некоммерческих объединений Полевского городского округа» и  «О внесении изменений и дополнений в решение Думы Полевского городского округа от 24.12.2012  № 624 «О бюджете Полевского городского округа на 2013 год»

05 июня 2013 года                                                                                                      г. Полевской

В соответствии с требованиями пункта 1 статьи 157 Бюджетного кодекса Российской Федерации, пункта 6 статьи 35 Положения о бюджетном процессе в Полевском городском округе, утвержденного решением Думы Полевского городского округа от 10.02.2009 N 734, статьи 8 Положения о Счетной палате Полевского городского округа (далее – Счетная палата), утвержденного решением Думы Полевского городского округа от 15.12.2011 N 436, на основании плана работы Счетной палаты на 2013 год, распоряжений председателя Счетной палаты  от 27.05.2013 № 47 и от 04.06.2013 № 51 Счетной палатой проведена экспертиза проектов решений Думы Полевского городского округа «Об установлении дополнительных социальных гарантий пенсионерам Полевского городского округа, имеющим участки в коллективных садах», «Об установлении дополнительных социальных гарантий пенсионерам Полевского городского округа, имеющим участки, расположенные на территории садоводческих, огороднических или дачных некоммерческих объединений Полевского городского округа» и «О внесении изменений и дополнений в решение Думы Полевского городского округа от 24.12.2012 № 624 «О бюджете Полевского городского округа на 2013 год», в результате которой установлено следующее.

1. В Счетную палату от Администрации Полевского городского округа 24.05.2012 года (вх. № 92) поступил проект решения Думы Полевского городского округа «Об установлении дополнительных социальных гарантий пенсионерам Полевского городского округа, имеющим участки в коллективных садах», 04.06.2013 года (вх. № 103) поступил проект решения Думы Полевского городского округа «Об установлении дополнительных социальных гарантий пенсионерам Полевского городского округа, имеющим участки, расположенные на территории садоводческих, огороднических или дачных некоммерческих объединений Полевского городского округа», которые имеют сходное содержание принципиальных положений – установление дополнительных мер социальной поддержки для пенсионеров, проживающих на территории Полевского городского округа, – льготного проезда до садов на пригородных маршрутах регулярных пассажирских перевозок общественного транспорта.

Проект решения Думы Полевского городского округа «О внесении изменений и дополнений в решение Думы Полевского городского округа от 24.12.2012 № 624 «О бюджете Полевского городского округа на 2013 год» поступил 04.06.2013 года (вх. № 103) от Администрации Полевского городского округа. Проект решения представлен на экспертизу без приложений №  3, 4, 5 и 8 в новой редакции, связи с чем не возможно сравнить суммовые изменения, вносимые в текстовую часть решения о бюджете, и эти приложения к нему.

Проекты решений представлены на экспертизу с пояснительными записками, расчетом, обращением и.о. Главы Полевского городского округа (от 23.05.2013 № 2380), заключениями Финансового управления Администрации Полевского городского округа и листами согласований.

2. Проектом решения Думы Полевского городского округа «Об установлении дополнительных социальных гарантий пенсионерам Полевского городского округа, имеющим участки, расположенные на территории садоводческих, огороднических или дачных некоммерческих объединений Полевского городского округа» предлагается ввести дополнительную меру социальной поддержки отдельной категории граждан – пенсионеров, проживающих на территории Полевского городского округа, достигших возраста: женщины – 55 лет и старше, мужчины – 60 лет и старше, являющихся получателями трудовых пенсий по старости и по инвалидности, и имеющих участки, расположенные на территории садоводческих, огороднических или дачных некоммерческих объединений Полевского городского округа.

Дополнительная мера социальной поддержки указанной категории граждан устанавливается в виде льготного проезда по проездным билетам стоимостью в размере 50 % от полной стоимости проездного билета в месяц до садов на пригородных маршрутах.

В 2012 году аналогичные дополнительные социальные гарантии предоставлялись по решению Думы Полевского городского округа от 28.04.2012 № 500 пенсионерам Полевского городского округа, имеющим участки в коллективных садах (по списку) без установления ограничений по возрасту пенсионера и виду пенсии, которую он получает.

В соответствии со ст. 16 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" установление дополнительных мер социальной поддержки отдельным категориям граждан, не является вопросом местного значения, однако, федеральный закон в ч. 5 ст. 20 не исключает возможность предоставления органами местного самоуправления дополнительных мер социальной поддержки отдельным категориям граждан, причем финансирование данных мер не является обязанностью муниципального образования и осуществляется при наличии возможности муниципального образования.

Соответствующее регулирование содержится также в ч. 5 ст. 86 Бюджетного кодекса РФ:

органы местного самоуправления вправе устанавливать и исполнять расходные обязательства, связанные с решением вопросов, не отнесенных к компетенции органов местного самоуправления других муниципальных образований, органов государственной власти, и не исключенные из их компетенции федеральными законами и законами субъектов РФ, только при наличии собственных финансовых средств (за исключением межбюджетных трансфертов).

В настоящее время, по мнению Счетной палаты, отсутствует возможность установления дополнительных социальных гарантий по причинам наличия действующих расходных обязательств Полевского городского округа, не обеспеченных финансированием, включая расходные обязательства по вопросам местного значения.

Так, например, решением Думы Полевского городского округа от 24.12.2012  № 624 «О бюджете Полевского городского округа на 2013 год» не предусмотрены ассигнования на финансовое обеспечение действующих расходных обязательств:

- на реализацию ведомственной целевой программы:

1) «Содействие в развитии коллективного садоводства и малых форм хозяйствования в агропромышленном комплексе на территории Полевского городского округа» на 2013 год» в сумме 593,742 тысяч рублей;

- на реализацию муниципальных целевых программ:

1) «Развитие сети дошкольных образовательных учреждений в Полевском городском округе» на 2010-2014 годы в новой редакции» в сумме 22832,628 тыс. руб.

2) «Обеспечение безопасных условий пребывания обучающихся, воспитанников и работников в муниципальных образовательных учреждениях Полевского городского округа» на 2013 год» в сумме 102121,77 тыс. руб.;

3) «Патриотическое воспитание молодежи Полевского городского округа» на 2013-2015 год» в сумме 525,0 тыс. руб.;

3) «Молодежь Полевского на 2011-2013 годы в новой редакции» в сумме 2959,0 тыс. руб.;

4) «Чистая вода» Полевского городского округа на 2010-2021 годы» в сумме 3601,0 тыс. руб.;

- на реализацию муниципальной адресной программы:

1) «Установка приборов учета и регулирования ресурсов  в жилищном фонде Полевского городского округа  на 2013 год» в сумме 1 183,7458 тысяч рублей.

3.  Проектом решения Думы Полевского городского округа «Об установлении дополнительных социальных гарантий пенсионерам Полевского городского округа, имеющим участки, расположенные на территории садоводческих, огороднических или дачных некоммерческих объединений Полевского городского округа» предлагается установить возмещение транспортным организациям недополученных доходов в связи с предоставлением права льготного проезда пенсионерам Полевского городского округа, имеющим участки, расположенные на территории садоводческих, огороднических или дачных некоммерческих объединений Полевского городского округа, за счет средств бюджета Полевского городского округа.

Предоставление из местного бюджета субсидий перевозчикам по возмещению расходов (недополученных доходов), возникающих в результате установления в соответствии с решениями Думы Полевского городского округа льготной стоимости проезда для отдельных категорий населения предусмотрено  п. 12.1 главы 12 Положения об организации транспортного обслуживания населения на территории Полевского городского округа автомобильным транспортном общего пользования, утвержденного решением Думы Полевского городского округа от 15.04.2010 № 101 (далее – Положение).

 Однако, предоставление такой субсидии предусмотрено только для перевозчиков, которыми согласно п. 2.1 гл. 2 Положения являются юридические лица, индивидуальные предприниматели, или объединение юридических лиц, индивидуальных предпринимателей в форме простого товарищества, принявших на себя по договору об осуществлении пассажирских перевозок, обязанность перевезти пассажира и доставить багаж.

Договор об осуществлении пассажирских перевозок заключается Администрацией Полевского городского округа с перевозчиком только по итогам проведенного конкурса.

 Следовательно, правовые основания финансирования расходов из бюджета Полевского городского округа на субсидии по возмещению недополученных доходов в связи с предоставлением права льготного проезда пенсионерам Полевского городского округа содержаться в Положении об организации транспортного обслуживания населения на территории Полевского городского округа автомобильным транспортном общего пользования, утвержденного решением Думы Полевского городского округа от 15.04.2010 № 101.

На основании вышеизложенного преамбулу проекта решения «Об установлении дополнительных социальных гарантий пенсионерам Полевского городского округа, имеющим участки, расположенные на территории садоводческих, огороднических или дачных некоммерческих объединений Полевского городского округа» не обходимо дополнить ссылкой на Положение об организации транспортного обслуживания населения на территории Полевского городского округа автомобильным транспортном общего пользования, утвержденного решением Думы Полевского городского округа от 15.04.2010 № 101.

Соответственно, муниципальный правовой акт местной администрации, регулирующий предоставление такой субсидий юридическим лицам (за исключением субсидий государственным (муниципальным) учреждениям), индивидуальным предпринимателям, физическим лицам - производителям товаров, работ, услуг, при определении категории и (или) критериев отбора лиц, имеющих право на получение субсидий, должен учитывать, что право на получении субсидии по возмещению недополученных доходов в связи с предоставлением права льготного проезда отдельным категориям граждан Полевского городского округа имеют только перевозчики, выполняющие регулярные пассажирские перевозки на маршрутах общественного транспорта на основании действующего договора об осуществлении пассажирских перевозок,  заключенного с Администрацией Полевского городского округа по результатам конкурса.

Несоблюдение условий получения бюджетных средств, определенных Положением, при направлении и использовании субсидии, по мнению Счетной палаты, будет являться нарушением Положения об организации транспортного обслуживания населения на территории Полевского городского округа автомобильным транспортном общего пользования, утвержденного решением Думы Полевского городского округа от 15.04.2010 № 101 и может квалифицироваться как нарушение бюджетного законодательства по ст. 289 «Нецелевое использование бюджетных средств».

4. Механизм реализации предполагается в форме возмещения транспортным организациям недополученных доходов, связанных с предоставлением гражданам мер поддержки.

Расходы местного бюджета на компенсацию недополученных доходов предполагаются в сумме 1 541,0 тыс. рублей.

В соответствии с п. 5 ст. 790 Гражданского кодекса РФ в случаях, когда законом или иными правовыми актами установлены льготы или преимущества по провозной плате за перевозку грузов, пассажиров и багажа, понесенные в связи с этим расходы возмещаются транспортной организации за счет средств соответствующего бюджета.

Как разъяснил Пленум Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации в пункте 16 Постановления от 22.06.2006 N 23 "О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации", организации, непосредственно предоставившие потребителям услуги бесплатно или по льготной цене, имеют право получить с надлежащего публично-правового образования компенсации в виде не полученной с потребителей платы.

Следовательно, возмещению подлежат расходы перевозчика, в размере не полученной с потребителей стоимости (цены) проездных билетов, на основании которой фактически и была рассчитана сумма устанавливаемого расходного обязательства Полевского городского округа с учетом количества пенсионеров, воспользовавшихся правом льготного проезда в предыдущие годы.

5. Проектом решения «О внесении изменений и дополнений в решение Думы Полевского городского округа от 24.12.2012 № 624 «О бюджете Полевского городского округа на 2013 год» предлагается изменить основные характеристики бюджета путем увеличения общего объема расходов бюджета и уменьшения профицита бюджета на 2605,3 тыс. руб.

Бюджетные ассигнования предлагается уменьшить главному распорядителю бюджетных средств Администрации Полевского городского округа в сумме 75,6 тыс. руб. в связи с фактически сложившейся экономией на выплату пенсии за выслугу лет муниципальным служащим.

На увеличение бюджетных ассигнований главных распорядителей бюджетных средств предлагается направить 2756,5 тыс. руб., в том числе:

1) Администрации Полевского городского округа в сумме 1541,0 тыс. руб. для предоставления дополнительных социальных гарантий пенсионерам Полевского городского округа, имеющим участки в коллективных садах.

2) Управлению культурой Полевского городского округа в сумме 1215,5 тыс. руб., из них в сумме 570,0 тыс. руб.:

- на реализацию муниципальной целевой программы «Развитие культуры на территории Полевского городского округа на 2012-2015 годы» в сумме 570,0 тыс. руб. для подготовки праздничных мероприятий, связанных с празднованием 295-летнего юбилея города.

На организацию и проведение мероприятий в области культуры, а также официальных и торжественных мероприятий, посвященных юбилейным и историческим датам, государственным праздникам, в том числе на оплату кредиторской задолженности, муниципальной целевой программой «Развитие культуры на территории Полевского городского округа на 2012-2015 годы», утвержденной постановлением  Главы Полевского городского округа от 03.10.2011 № 2627, на 2013 год предусмотрено 2025,2 тыс. руб.  В бюджете на 2013 год средства на реализацию программных мероприятий предусмотрены в полном объеме.  Обоснованность увеличения бюджетных ассигнований и смета праздничных мероприятий, связанных с празднованием 295-летнего юбилея города не представлены.

- на реализацию муниципальной целевой программы «Обеспечение первичных мер пожарной безопасности на 2013 год» в сумме 645,5 тыс. руб. на выполнение предписаний по соблюдению мер пожарной безопасности в МБУК «Азов», МКУ ЦКиНТ и МКУК ЦБС.

В муниципальной целевой программе «Обеспечение первичных мер пожарной безопасности на 2013 год», утвержденной постановлением Главы Полевского городского округа от 28.09.2012 № 1966, мероприятия направленные на соблюдению мер пожарной безопасности в МБУК «Азов», МКУ ЦКиНТ и МКУК ЦБС не предусмотрены.

6. Согласно ст. 15 Бюджетного кодекса РФ бюджет муниципального образования (местный бюджет) предназначен для исполнения расходных обязательств муниципального образования.  Расходные обязательства - обусловленные законом, иным нормативным правовым актом, договором или соглашением обязанности публично-правового образования или действующего от его имени казенного учреждения предоставить физическому или юридическому лицу, иному публично-правовому образованию, субъекту международного права средства из соответствующего бюджета (ст. 6 БК РФ).

Следовательно, решение о местном бюджете лишь создает надлежащие финансовые условия для реализации норм, закрепленных в иных правовых актах, предусматривающих финансовые обязательства муниципального образования.

Согласно абз. 1 п. 2 ст. 179 БК РФ объем бюджетных ассигнований на реализацию долгосрочных целевых программ утверждается решением о бюджете в составе ведомственной структуры расходов бюджета по соответствующей каждой программе целевой статье расходов бюджета в соответствии с муниципальным правовым актом местной администрации муниципального образования, утвердившим программу.

В соответствии с п. 23 решения Думы Полевского городского округа от 24.12.2012 № 624 «О бюджете Полевского городского округа на 2013 год» обязательному согласованию Думой Полевского городского округа подлежат проекты постановлений Главы Полевского городского округа по внесению изменений (дополнений) в муниципальные целевые программы и ведомственные целевые программы Полевского городского округа, если изменения (дополнения) касаются мероприятий по реализации бюджетных инвестиций (в объекты капитального строительства муниципальной собственности, на реконструкцию муниципальных объектов), и если изменения касаются задач и результатов программ.

Учитывая, что основаниями возникновения расходных обязательств муниципального образования, подлежащих исполнению за счет средств местного бюджета, являются положения принятых муниципальных правовых актов по вопросам местного значения и иным вопросам, которые в соответствии с федеральными законами вправе решать органы местного самоуправления, по мнению Счетной палаты, внесение изменений в решение о бюджете возможно только после принятия нового расходного обязательства по предоставлению дополнительных социальных гарантий пенсионерам Полевского городского округа и внесения в установленном порядке (после согласования Думой ПГО если это предусмотрено решением о бюджете) изменений в действующие расходные обязательства -  постановления Главы Полевского городского округа об  утверждении муниципальных целевых программ.

7. Предельный объем муниципального долга бюджета муниципального образования Полевской городской округ, верхний предел муниципального долга и верхний предел долга по муниципальным гарантиям не меняются.

8. Проекты решений Думы Полевского городского округа «Об установлении дополнительных социальных гарантий пенсионерам Полевского городского округа, имеющим участки, расположенные на территории садоводческих, огороднических или дачных некоммерческих объединений Полевского городского округа» и «О внесении изменений и дополнений в решение Думы Полевского городского округа от 24.12.2012 № 624 «О бюджете Полевского городского округа на 2013 год» могут быть рекомендованы к рассмотрению Думой Полевского городского округа с учетом замечаний Счетной палаты.

Председатель Счетной палаты                                                           

Полевского городского округа                                                                                     И.М. Зюзева