Замечания и предложения

Счетной палаты на проект решения Думы Полевского городского округа «О внесении изменений и дополнений в Положение о Счетной палате Полевского городского округа, утвержденное решением Думы Полевского городского округа от 15.12.2011 № 436 «Об утверждении Положения о Счетной палате Полевского городского округа»

31 января 2014 года                                                                          г. Полевской

В силу ч.2 ст. 2 Федерального закона от 07.02.2011 N 6-ФЗ "Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований" (далее – Федеральный закон № 6-ФЗ) правовое регулирование организации и деятельности контрольно-счетных органов муниципальных образований основывается на Конституции Российской Федерации и осуществляется Федеральным законом от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", Бюджетным кодексом Российской Федерации, Федеральным законом № 6-ФЗ, другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, муниципальными нормативными правовыми актами. В случаях и порядке, установленных федеральными законами, правовое регулирование организации и деятельности контрольно-счетных органов муниципальных образований осуществляется также законами субъекта Российской Федерации.

Часть 3 ст. 2 Федерального закона № 6-ФЗ устанавливает обязательность соответствия федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, законов и нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, муниципальных нормативных правовых актов, регулирующих вопросы организации и деятельности контрольно-счетных органов, Бюджетному кодексу Российской Федерации и названному Федеральному закону.

Сравнительный анализ вышеприведенных правовых актов указывает на то, что отдельные предлагаемые изменения и дополнения в Положение о Счетной палате Полевского городского округа предполагают установление правового регулирования в области организации и деятельности контрольно-счетного органа муниципального образования (Счетной палаты Полевского городского округа) иначе, чем это установлено на федеральном уровне, т.е. в противоречие с федеральным законодательством имеющим большую юридическую силу.

1. Предлагаемые пунктом 1.2 проекта изменения в пункт 3 статьи 5 Положения о Счетной палате Полевского городского округа не соответствуют ч. 9 ст. 6 Федерального закона № 6-ФЗ, которым установлено, что порядок внесения предложений о кандидатурах на должность аудитора устанавливается нормативным правовым актом представительного органа муниципального образования.

С учетом положений пункта  2  части  1  и части  3  статьи  43, части 13 статьи 35 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее – Федеральный закон № 131-ФЗ) Регламент Думы Полевского городского округа относится к решениям представительного органа муниципального образования по  вопросам  организации  деятельности  представительного  органа муниципального  образования  и  не  относится  к  решениям, устанавливающим  правила,  обязательные  для  исполнения  на территории  муниципального  образования  (нормативным  правовым актам). Соответственно, Регламент Думы Полевского городского округа  является  ненормативным  правовым актом и не может устанавливать порядок внесения предложений о кандидатурах на должность аудитора Счетной палаты.

Предлагаем порядок внесения предложений о кандидатурах на должность аудитора Счетной палаты установить в Положении о Счетной палате Полевского городского округа.

2. Предлагаемые пунктом 1.2 проекта изменения в пункт 4 статьи 5 Положения о Счетной палате Полевского городского округа не соответствуют ч. 10 ст. 6 Федерального закона № 6-ФЗ, которым установлено, что нормативным правовым актом или регламентом представительного органа муниципального образования устанавливается порядок рассмотрения кандидатур на должности председателя, аудитора контрольно-счетного органа.

Предлагаем слово «назначения» заменить словом «рассмотрения».

3. Предлагаемые пунктом 1.2 проекта изменения в пункт 6 статьи 5 Положения о Счетной палате Полевского городского округа, в части установления конкретных должностей иных штатных работников Счетной палаты, не относятся к вопросам регулирования Положения о Счетной палате и должны определяться штатным расписанием.

Предлагаем абзац 19 пункта 1.2 проекта изложить в следующей редакции: «Должность иного штатного работника Счетной палаты относится к старшим должностям муниципальной службы».

4.  Предлагаемые абзацем 20 пункта 1.2 проекта дополнения пункта 7 в статью 5 Положения о Счетной палате Полевского городского округа предлагаем исключить, как не соответствующий ч.1 ст. 19 Закона Свердловской области от 12.07.2011 N 62-ОЗ "О Счетной палате Свердловской области и контрольно-счетных органах муниципальных образований, расположенных на территории Свердловской области", устанавливающей, что должности председателя, заместителя председателя, аудиторов и инспекторов контрольно-счетного органа муниципального образования, расположенного на территории Свердловской области, относятся к должностям муниципальной службы, учреждаемым для обеспечения исполнения полномочий контрольно-счетных органов муниципальных образований, расположенных на территории Свердловской области.  Кроме того, Федеральный закон № 6-ФЗ не содержит оснований и случаев досрочного освобождения от должности должностных лиц контрольно-счетного органа муниципального образования, относящихся к должностям муниципальной службы.

5. Предлагаемые пунктом 1.3 проекта изменения в пункт 1 статьи 6 Положения о Счетной палате Полевского городского округа основаны на диспозитивной норме права, предусмотренной Федеральным законом № 6-ФЗ, которая предоставляет представительному органу муниципального образования по своему выбору решать вопрос об установлении для председателя, заместителя председателя и аудиторов контрольно-счетного органа муниципального образования дополнительных требований к образованию и опыту работы.

В соответствии с ч. 2 ст. 7 Федерального закона РФ № 6-ФЗ на должность председателя, заместителя председателя и аудиторов контрольно-счетного органа муниципального образования назначаются граждане Российской Федерации, имеющие высшее образование и опыт работы в области государственного, муниципального управления, государственного, муниципального контроля (аудита), экономики, финансов, юриспруденции.

Частью 3 статьи 63 Устава Полевского городского округа установлены квалификационные требования к уровню профессионального образования и стажу муниципальной службы и (или) государственной службы либо стажу работы по специальности для замещения муниципальными служащими соответствующих должностей муниципальной службы в органах местного самоуправления:

1) высшие должности муниципальной службы - высшее профессиональное образование и стаж муниципальной службы и (или) государственной службы не менее шести лет либо стаж работы по специальности не менее семи лет либо высшее профессиональное образование и исполнение полномочий не менее одного срока, установленного настоящим Уставом, на постоянной или непостоянной основе лица, замещающего муниципальную должность и наделенного исполнительно-распорядительными полномочиями по решению вопросов местного значения и (или) по организации деятельности органа местного самоуправления, либо высшее профессиональное образование и замещение не менее пяти лет муниципальной должности в избирательной комиссии муниципального образования, действующей на постоянной основе и являющейся юридическим лицом;

2) главные должности муниципальной службы - высшее профессиональное образование и стаж муниципальной службы и (или) государственной службы не менее четырех лет либо стаж работы по специальности не менее пяти лет либо высшее профессиональное образование и исполнение полномочий не менее одного срока, установленного настоящим Уставом, на постоянной или непостоянной основе лица, замещающего муниципальную должность и наделенного исполнительно-распорядительными полномочиями по решению вопросов местного значения и (или) по организации деятельности органа местного самоуправления, либо высшее профессиональное образование и замещение не менее пяти лет муниципальной должности в избирательной комиссии муниципального образования, действующей на постоянной основе и являющейся юридическим лицом, а при отсутствии претендентов на замещение главных должностей муниципальной службы, соответствующих предъявляемым к ним требованиям к образованию и стажу муниципальной службы и (или) государственной службы либо стажу работы по специальности, - среднее профессиональное образование и стаж муниципальной службы и (или) государственной службы не менее десяти лет.

Следовательно, если не установлены дополнительные требования к образованию и опыту работы, на должность председателя Счетной палаты Полевского городского округа может быть назначен гражданин Российской Федерации, имеющий:

- высшее профессиональное образование (высшее образование) и стаж муниципальной службы и (или) государственной службы не менее шести лет либо стаж работы по специальности не менее семи лет, а также опыт  работы в области государственного, муниципального управления, государственного, муниципального контроля (аудита), экономики, финансов, юриспруденции, без предъявления требований к продолжительности такого опыта;

либо

- высшее профессиональное образование (высшее образование) и исполнение полномочий не менее одного срока, установленного Уставом Полевского городского округа, на постоянной или непостоянной основе лица, замещающего муниципальную должность и наделенного исполнительно-распорядительными полномочиями по решению вопросов местного значения и (или) по организации деятельности органа местного самоуправления, а также опыт работы в области государственного, муниципального управления, государственного, муниципального контроля (аудита), экономики, финансов, юриспруденции, без предъявления требований к продолжительности такого опыта;

либо

- высшее профессиональное образование (высшее образование) и замещение не менее пяти лет муниципальной должности в избирательной комиссии муниципального образования, действующей на постоянной основе и являющейся юридическим лицом, а также опыт работы в области государственного, муниципального управления, государственного, муниципального контроля (аудита), экономики, финансов, юриспруденции, без предъявления требований к продолжительности такого опыта.

Если не установлены дополнительные требования к образованию и опыту работы, на должность аудитора Счетной палаты Полевского городского округа может быть назначен гражданин Российской Федерации, имеющий:

- высшее профессиональное образование (высшее образование) и стаж муниципальной службы и (или) государственной службы не менее четырех лет либо стаж работы по специальности не менее пяти лет, а также опыт  работы в области государственного, муниципального управления, государственного, муниципального контроля (аудита), экономики, финансов, юриспруденции, без предъявления требований к продолжительности такого опыта;

либо

- высшее профессиональное образование (высшее образование) и исполнение полномочий не менее одного срока, установленного Уставом Полевского городского округа, на постоянной или непостоянной основе лица, замещающего муниципальную должность и наделенного исполнительно-распорядительными полномочиями по решению вопросов местного значения и (или) по организации деятельности органа местного самоуправления, а также опыт работы в области государственного, муниципального управления, государственного, муниципального контроля (аудита), экономики, финансов, юриспруденции, без предъявления требований к продолжительности такого опыта;

либо

- высшее профессиональное образование (высшее образование) и замещение не менее пяти лет муниципальной должности в избирательной комиссии муниципального образования, действующей на постоянной основе и являющейся юридическим лицом, а также опыт работы в области государственного, муниципального управления, государственного, муниципального контроля (аудита), экономики, финансов, юриспруденции, без предъявления требований к продолжительности такого опыта,

- а при отсутствии претендентов на замещение должности аудитора Счетной палаты Полевского городского округа, соответствующих предъявляемым к ним требованиям к образованию и стажу муниципальной службы и (или) государственной службы либо стажу работы по специальности, - высшее образование и стаж муниципальной службы и (или) государственной службы не менее десяти лет, а также опыт работы в области государственного, муниципального управления, государственного, муниципального контроля (аудита), экономики, финансов, юриспруденции, без предъявления требований к продолжительности такого опыта.

По мнению Счетной палаты, указанные квалификационные требования не соответствуют особому статусу председателя и аудитора контрольно-счетного органа муниципального образования.  Поэтому, предлагаем требование относительно продолжительности опыта профессиональной деятельности кандидатов на должности председателя и аудитора Счетной палаты в области государственного, муниципального управления, государственного, муниципального контроля (аудита), экономики, финансов, юриспруденции оставить без изменения.

6.  Предлагаемые пунктом 1.6 проекта дополнения в пункт 1 статьи 8 подпункта 9.1 обусловлено наделением Бюджетным кодексом РФ (в ред. Федерального закона от 23.07.2013 N 252-ФЗ) контрольно-счетных органов муниципальных образований бюджетными полномочиями, к которым за исключением вопросов, установленных Федеральным законом N 6-ФЗ, отнесено:

аудит эффективности, направленный на определение экономности и результативности использования бюджетных средств;

экспертиза проектов решений о бюджетах, иных нормативных правовых актов бюджетного законодательства Российской Федерации, в том числе обоснованности показателей (параметров и характеристик) бюджетов;

экспертиза муниципальных программ;

анализ и мониторинг бюджетного процесса, в том числе подготовка предложений по устранению выявленных отклонений в бюджетном процессе и совершенствованию бюджетного законодательства Российской Федерации;

подготовка предложений по совершенствованию осуществления главными администраторами бюджетных средств внутреннего финансового контроля и внутреннего финансового аудита.

Кроме того, Бюджетный кодекс РФ (в ред. Федерального закона от 23.07.2013 N 252-ФЗ) наделяет контрольно-счетные органы муниципальных образований полномочиями по осуществлению внешнего муниципального финансового контроля, к которым кроме контроля в сферах, установленных Федеральным законом N 6-ФЗ, отнесено:

контроль за соблюдением бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, в ходе исполнения бюджета;

контроль за достоверностью, полнотой и соответствием нормативным требованиям составления и представления бюджетной отчетности главных администраторов бюджетных средств, квартального и годового отчетов об исполнении бюджета.

Федеральным законом от 05.04.2013 N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" на контрольно-счетные органы муниципальных образований возложено осуществление аудита в сфере закупок, которые в пределах своих полномочий осуществляют анализ и оценку результатов закупок, достижения целей осуществления закупок, осуществляют проверки, анализ и оценку информации о законности, целесообразности, об обоснованности, о своевременности, об эффективности и о результативности расходов на закупки по планируемым к заключению, заключенным и исполненным контрактам, обобщают результаты осуществления деятельности, в том числе устанавливают причины выявленных отклонений, нарушений и недостатков, подготавливают предложения, направленные на их устранение и на совершенствование контрактной системы в сфере закупок, систематизируют информацию о реализации указанных предложений и размещают в единой информационной системе обобщенную информацию о таких результатах.

При этом подпунктом 11 пункта 1 статьи 8 Положения о Счетной палате Полевского городского округа, в соответствии с пунктом 11 части 2 статьи 9 Федерального закона № 6-ФЗ, предусмотрено, что Счетная палата осуществляет иные полномочия в сфере внешнего муниципального финансового контроля, установленные федеральными законами, законами Свердловской области, Уставом Полевского городского округа и нормативными правовыми актами Думы Полевского городского округа.

Таким образом, в Положении о Счетной палате Полевского городского округа возможно не воспроизводить перечисленные выше положения норм федерального законодательства, регулирующие установление бюджетных, контрольных полномочий и осуществление аудита в сфере закупок.  Однако при принятии решения о внесении дополнений в пункт 1 статьи 8 Положения о Счетной палате Полевского городского округа, предлагаем дополнить полномочия Счетной палаты всеми перечисленными выше нормами.  

7. Предлагаемое пунктом 1.7 проекта дополнение в пункт 2 статьи 9 Положения о Счетной палате Полевского городского округа не соответствует п.9 ч.2 ст.9 Федерального закона № 6-ФЗ, которым установлено, что к полномочиям контрольно-счетного органа муниципального образования относится подготовка информации о результатах проведенных контрольных и экспертно-аналитических мероприятий и представление такой информации в представительный орган муниципального образования и главе муниципального образования.  Предлагается пункт 2 статьи 9 Положения о Счетной палате Полевского городского округа сохранить в действующей редакции.

8. Предлагаемые пунктом 1.8 проекта изменения в статью 11 Положения о Счетной палате Полевского городского округа противоречат части 4 статьи 3 и статье 4 Федерального закона № 6-ФЗ, устанавливающей организационную и функциональную независимость и самостоятельность контрольно-счетных органов, которые в данном случае не смогут обеспечиваться ввиду установления обязанности включения в план работы Счетной палаты поручений Думы Полевского городского округа, а также изменений и дополнений в годовой план работы Счетной палаты, утвержденные решением Думы Полевского городского округа.

Предлагаемая абзацем 9 пункта 1.8 проекта редакция статьи 11 Положения о Счетной палате Полевского городского округа, в части слов «совместные со Счетной палатой Свердловской области, определенные Счетной палатой по результатам контрольных и экспертно-аналитических мероприятий» не соответствует ч.3 ст. 12 Федерального закона РФ № 6-ФЗ, которым установлено, что нормативными правовыми актами представительных органов муниципальных образований устанавливается порядок включения в планы деятельности контрольно-счетных органов поручений законодательных (представительных) органов, предложений и запросов высших должностных лиц субъектов Российской Федерации (руководителей высших исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации), глав муниципальных образований.  Кроме того, предлагаемые изменения определяют различный (не единообразный) порядок включения в план деятельности Счетной палаты Полевского городского округа контрольных мероприятий по предложениям и запросам Главы Полевского городского округа и по поручениям Думы Полевского городского округа.

Предлагаемая абзацами 5 и 10 пункта 1.8 проекта редакция предложения второго абзаца третьего  пункта 2 статьи 11 и абзаца пятого пункта 3 статьи 11 Положения о Счетной палате Полевского городского округа, не соответствует Федеральному закону № 6-ФЗ, которым не установлена обязанность предоставления годового плана деятельности контрольно-счетного органа и информирования представительного органа муниципального образования обо всех изменениях, вносимых в годовой план деятельности контрольно-счетного органа. 

Предлагаем статью 11 Положения о Счетной палате Полевского городского округа оставить в действующей редакции.

9. Предлагаемое пунктами 1.9 и 1.10.1 проекта дополнение в абзац первый статьи 12 и изменение в подпункт 2 пункта 1 статьи 14 Положения о Счетной палате Полевского городского округа не соответствует ч.3 ст. 43 Федерального закона № 131-ФЗ, которым установлено, что представительный  орган  муниципального  образования  по  вопросам, отнесенным  к  его  компетенции  федеральными  законами,  законами субъекта Российской Федерации, уставом муниципального образования, принимает  решения,  устанавливающие  правила,  обязательные  для исполнения на территории муниципального образования, решение об удалении  главы  муниципального  образования  в  отставку,  а  также решения  по  вопросам  организации  деятельности  представительного органа муниципального образования и по иным вопросам, отнесенным к его  компетенции  федеральными  законами,  законами  субъектов Российской  Федерации,  уставом  муниципального  образования.

Регламент контрольно-счетного органа муниципального образования не подходит не под одну из указанных категорий, а следовательно, его принятие представительным органом муниципального образования неправомерно.

Предлагаем абзац первый статьи 12 и подпункт 2 пункта 1 статьи 14 Положения о Счетной палате Полевского городского округа сохранить в действующей редакции.

10. Предлагаемые пунктом 1.10.2 и 1.10.3 проекта изменения в подпункт 7 пункта 1 и в подпункт 2 пункта 2 статьи 14 Положения о Счетной палате Полевского городского округа возлагают как на председателя Счетной палаты, так и на аудитора полномочие по руководству контрольными и экспертно-аналитическими мероприятиями.  При этом пунктом 1.1 проекта изменения предусматривают только одну штатную должность инспектора Счетной палаты, на которого возлагаются обязанности по непосредственному проведению внешнего муниципального финансового контроля.  В данном случае, исходя из штатного состава и полномочий должностных лиц Счетной палаты, для проведения контрольных и экспертно-аналитических мероприятий в Счетной палате Полевского городского округа может быть создана только одна рабочая группа.  Наличие двух руководителей одной рабочей группы для практической деятельности  представляется нецелесообразным.

Предлагаемое абзацем 4 пункта 1.10.3 проекта дополнение подпункта 15 в пункт 1 статьи 14 Положения о Счетной палате Полевского городского округа имеет неопределенный смысл, в части отсутствия установленного определения «эффективного взаимодействия», а также критериев и показателей, отражающих его достижение.

Предлагаем подпункт 7 пункта 1 статьи 14 Положения о Счетной палате Полевского городского округа и абзац 4 пункта 1.10.3 проекта исключить.

11. Предлагаемые пунктом 1.11 проекта изменения в пункт 6 статьи 15 Положения о Счетной палате Полевского городского округа не соответствуют ч. 7 ст. 14 Федерального закона № 6-ФЗ, которым установлено право как председателя, так и аудитора Счетной палаты участвовать в заседаниях представительного органа муниципального образования, в заседаниях комитетов, комиссий и рабочих групп, создаваемых представительным органом муниципального образования, и в заседаниях иных органов местного самоуправления.

Оказание практической помощи депутатам в принятии ими решений, связанных с совершенствованием бюджетного процесса, расходных обязательств Полевского городского округа, целевым и эффективным использованием муниципальной собственности не является полномочием контрольно-счетного органа муниципального образования.

Предлагаем пункт 6 статьи 15 Положения о Счетной палате Полевского городского округа оставить в действующей редакции.

12. Предлагаемые пунктами 1.12 и 1.13 проекта дополнения в статью 20 и статью 21 Положения о Счетной палате Полевского городского округа не соответствует Федеральному закону № 6-ФЗ, т.к. сфера подотчетности контрольно-счетного органа муниципального образования определена в Федеральном законе N 6-ФЗ как предоставление информации в представительный орган муниципального образования и главе муниципального образования о ходе исполнения местного бюджета, о результатах проведенных контрольных и экспертно-аналитических мероприятий, а также подготовка и направление в представительный орган муниципального образования ежегодных отчетов о своей деятельности.

Иные формы подотчетности контрольно-счетного органа перед представительным органом муниципального образования Федеральным законом N 6-ФЗ не установлены.

Установление порядка рассмотрения на заседаниях Думы Полевского городского округа и (или) её профильных комитетах результатов проведенных контрольных и экспертно-аналитических мероприятий не относится к предмету регулирования Положения о Счетной палате Полевского городского округа и может определяться Регламентом Думы Полевского городского округа.

Предлагаем статьи 20 и 21 Положения о Счетной палате Полевского городского округа оставить в действующей редакции.